24 września 2023 r. weszła w życie Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Wielka reforma ma powstrzymać niekontrolowany rozrost miast oraz zajmowanie przez nową zabudowę w sposób rozproszony i chaotyczny terenów podmiejskich i wiejskich.
W Polsce zjawisko zwane rozlewaniem się zabudowy znacząco przybrało na sile po okresie przemian ustrojowych. Odreagowywanie starego systemu objawiło się m.in. chęcią przełamywania wszelkich rygorów, w tym tych związanych z procesami inwestycyjnymi. Przepisy nie nadążały za potrzebami, a wolność w wielu wypadkach była źle rozumiana. Inwestycje ignorujące układy urbanistyczne, dobro sąsiadów, wartości przyrodnicze i logikę projektowania urbanistycznego zalały nasz krajobraz. Niestety włodarze miast i gmin często zbyt pochopnie zgadzali się na wyznaczanie kolejnych terenów pod zabudowę poprzez wydawanie decyzji o warunkach zabudowy lub uchwalanie zbyt liberalnych planów miejscowych. Działanie to wynikało z jednej strony z braku narzędzi pozwalających temu zapobiec, a z drugiej – z potrzeby dogodzenia swoim wyborcom i przypodobania się inwestorom. W tym czasie doszło też do znaczącego obniżenia rangi zawodu urbanisty. Jego przedstawiciele dali się zepchnąć do narożnika – przestali być autorytetami w planowaniu i zostali jedynie strażnikami niedoskonałych przepisów.
W konsekwencji w Polsce przeznaczono pod zabudowę dużo więcej gruntów niż w rzeczywistości było potrzebne. Wiele z nich nie ma odpowiedniej infrastruktury technicznej, w tym drogowej, i często pozbawione są one dostępu do infrastruktury społecznej. W efekcie ład przestrzenny w tych miejscach praktycznie nie istnieje. Olbrzymie koszty takiego stanu rzeczy są widoczne nie tylko w kontekście ekonomicznym, ale również w aspektach ochrony środowiska, w tym krajobrazu Polski.
Reforma wprowadza kilka istotnych zmian i ma być wdrażana z uwzględnieniem różnych okresów przejściowych. Jedną z najważniejszych modyfikacji jest obowiązek zastąpienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez plan ogólny. Ma to nastąpić do końca 2025 r. w każdej gminie. Przepisy zmieniają zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz wprowadzają nowe narzędzia planistyczne, takie jak zintegrowany plan inwestycyjny czy rejestr urbanistyczny. Zwiększy się również partycypacja społeczna w planowaniu.
Plan ogólny jest jednym z najistotniejszych narzędzi do realizacji celów reformy, mającym decydujący wpływ na pozostałe jej elementy. Dużo się o nim mówi, ale wielu zainteresowanych nie jest jeszcze w stanie sobie wyobrazić, jaki wygląd zyska ten plan i jak będzie przygotowywany.
Zasadnicza różnica między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a planem ogólnym polega na tym, że plan będzie aktem prawa lokalnego, sporządzanym obowiązkowo dla terenu całej gminy (z wyłączeniem terenów zamkniętych, innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu). W późniejszym czasie zmiana planu będzie mogła obejmować część obszaru tej gminy.
Forma aktu ma być zwięzła, a liczba ustaleń w nim zawartych – niewielka, co umożliwi ich standaryzację. W efekcie porównywanie treści planów przyjętych w różnych gminach i uzyskanie kompleksowej informacji o możliwościach zagospodarowania w nich nieruchomości będą łatwiejsze. Obecnie studia bardzo różnią się między sobą zarówno szczegółowością, jak i konstrukcją.
Plan ogólny będzie dokumentem całkowicie elektronicznym. Jego ustalenia zostaną zawarte w danych przestrzennych stanowiących załącznik do uchwały, czyli integralną część normatywną planu. Uchwała w sprawie przyjęcia planu ogólnego będzie bardzo prosta i zmieści się na jednej kartce A4 – poza podstawą prawną znajdzie się tam praktycznie jeden przepis mówiący o przyjęciu planu ogólnego, który jest załącznikiem w formie elektronicznej do uchwały. Plan ogólny nie będzie miał formy, do jakiej jesteśmy przyzwyczajeni, czyli nie znajdziemy w nim ani części tekstowej opisującej wszystkie ustalenia, ani załączników graficznych. Odczytanie planu będzie zatem możliwe wyłącznie za pomocą odpowiedniego oprogramowania typu GIS. Dla osób niedysponujących takim narzędziem pozostaną ogólnodostępne w internecie geoportale i docelowo rejestr urbanistyczny.
Obowiązkowymi elementami planu ogólnego będą określone strefy planistyczne oraz gminne standardy urbanistyczne dotyczące tych stref. Dodatkowo, w zależności od potrzeb, pojawi się możliwość określania obszarów uzupełnienia zabudowy (to właśnie na nich będzie można wydawać decyzje o warunkach zabudowy), obszarów zabudowy śródmiejskiej oraz obszarów obowiązywania gminnych standardów dostępności infrastruktury społecznej.
Do powyższych elementów zostaną dopisane atrybuty dotyczące profili funkcjonalnych oraz wskaźników, ujęte w odpowiednich tabelach.
Ustalenia planu ogólnego będą brane pod uwagę w planach miejscowych oraz w decyzjach o warunkach zabudowy. Ustalenia te będzie się powoływać z uwzględnieniem uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności:
Wymienione powyżej uwarunkowania nie będą bezpośrednio zamieszczone w planie ogólnym, więc w treści tego dokumentu pozostaną niewidoczne. W planie nie będzie też widać działek ani przebiegów infrastruktury technicznej. Należy tu zwrócić uwagę na konsekwencje takiej formy planu – trudności przy jego odczytywaniu. Aby dobrze odczytać i zrozumieć plan ogólny, zainteresowany będzie musiał połączyć w odpowiednim programie dane tego dokumentu z danymi pobranymi z innych źródeł (przykładowo: granice działek z ewidencji gruntów i budynków czy granice obszarów chronionych z zasobów organów je ustanawiających). Dla ułatwienia będzie można wykorzystać dostępne geoportale (docelowo rejestr urbanistyczny), ale wyniki wyświetlone na ekranie komputera lub wydrukowane z tak skonstruowanego widoku, łączące dane z różnych źródeł, nie są dla nikogo formalnie wiążące, czyli nie stanowią dokumentu prawnego. Będzie to generować różne uciążliwości, w przypadku gdy zaistnieje potrzeba odwoływania się do planu ogólnego, np. w postępowaniach administracyjnych czy sądowych.
Wraz z projektem planu ogólnego obowiązkowo powstanie uzasadnienie złożone z części tekstowej i graficznej, czyli form, do których jesteśmy przyzwyczajeni. Pozwoli ono zrozumieć intencje projektu i odnaleźć konkretną nieruchomość. Trzeba jednak pamiętać, że uzasadnienie nie jest aktem prawa.
Część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego będzie obejmować sposób uwzględnienia wszystkich formalnych uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy oraz wyjaśnienie przyczyn:
Część graficzna uzasadnienia będzie sporządzana w postaci elektronicznej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych, w skali nie mniejszej niż 1 : 25 000, i będzie stanowić prezentację graficzną:
Mówiąc o planie ogólnym, nie sposób nie wspomnieć o metodyce wyznaczania stref planistycznych. Niestety podczas tego procesu sztuka projektowania urbanistycznego straci na znaczeniu – będzie to zadanie dosyć mechaniczne, w dużej części oparte na skomplikowanych algorytmach matematycznych. Z jednej strony pozwoli to osiągnąć cele reformy, jednak z drugiej spowoduje, że powoli zapomnimy o pojęciach, takich jak kompozycja urbanistyczna czy strefowanie funkcji.
Jeśli chodzi o grunty z obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, to można liczyć, że plany ogólne nie zmienią znacząco ich sytuacji. Zawarte w MPZP ustalenia będą w większości przenoszone do planu ogólnego – oczywiście po pewnym uproszczeniu – jednak co do zasady przeznaczenie i główne parametry zostaną zachowane. W uzasadnionych przypadkach gminy będą mogły wpisać do planu ogólnego inne ustalenia dla niektórych działek niż te wynikające z planu miejscowego. Jednak takich sytuacji należy się spodziewać sporadycznie, gdyż powodują oczywiste naruszenie praw nabytych i tylko naprawdę dobrze uzasadniony cel może skłonić gminę do tego typu działania i ponoszenia jego konsekwencji. Inne ustalenia mogą być też wprowadzone np. na wniosek właścicieli czy inwestorów, ale to nie powinno raczej wzbudzać kontrowersji, skoro wszyscy będą tego chcieli.
Dużo większym problemem będzie przenoszenie do planu ogólnego ustaleń ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w miejscach, gdzie nie ma planów miejscowych. Nowe strefy związane z zabudową mieszkaniową będą wyznaczane na podstawie bardzo restrykcyjnych algorytmów, dotyczących zapotrzebowania na taką zabudowę, a także chłonności terenów niezabudowanych, wyznaczonych w planach miejscowych lub znajdujących się w obszarze uzupełnienia zabudowy. W większości gmin w Polsce konieczne będzie ograniczenie w planie ogólnym stref z zabudową mieszkaniową w stosunku do obecnego studium. Z kolei przenoszenie lub wyznaczanie innych funkcji (np. usługowych czy produkcyjnych) stanie się prostsze, gdyż ma się opierać na rzeczywistych i racjonalnych przesłankach.
Obszar uzupełnienia zabudowy to element planu ogólnego, który z jednej strony jest nieobligatoryjny, ale z drugiej – trudno sobie wyobrazić, żeby gminy miały go nie uwzględniać. Tylko na nim bowiem będą możliwe:
Obszar uzupełnienia zabudowy ma stanowić odpowiedź na rozbieżne interpretacje zasady dobrego sąsiedztwa i powstrzymać niekontrolowany rozwój zabudowy, a równocześnie pozwalać na uzupełnienie luk w zabudowie na terenach już ukształtowanych.
Obszar ten będzie również tworzony za pomocą rygorystycznych algorytmów. Nadal nie ma rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania jego granic, ale według dostępnych projektów i założeń ustawy zostanie to bardzo mocno uregulowane przepisami. Przy wyznaczaniu obszaru istotne będą odpowiedniej wielkości zgrupowania budynków o określonych funkcjach. Poza faktycznie istniejącymi zgrupowaniami wyznaczenie takiego obszaru będzie prawie niemożliwe.
Przy kształtowaniu obszarów zabudowy rola zasad projektowania urbanistycznego pozostanie znikoma – uwzględnianie aspektów, takich jak osie kompozycyjne czy rozwinięcia widokowe, będzie bardzo trudne. W algorytmach przewidziano możliwość drobnych korekt zasięgu obszaru uzupełnienia zabudowy. Prawdopodobnie w pierwszej kolejności będą one wykorzystywane do poprawienia kształtów niepokrywających się z granicami działek (co prowadziłoby do problemów interpretacyjnych) i uniknięcia niezadowolenia właścicieli, a dopiero potem – jeśli wystarczy wyliczonych dopuszczalnych powierzchni – do kształtowania kompozycji urbanistycznej.
Niestety plany ogólne niosą też za sobą wiele niekorzystnych, z punktu widzenia zwykłych ludzi i inwestorów, sytuacji. Mnóstwo nieruchomości straci na wartości – zarówno tych, które zostały nadmiarowo wyznaczone pod inwestycje w studiach uwarunkowań i kierunkach zagospodarowania przestrzennego gmin, jak i tych, na których potencjalnie można było uzyskać warunki zabudowy, a po wejściu w życie planu ogólnego stanie się to niemożliwe.
Istnieje również prawdopodobieństwo, że procesy inwestycyjne będą trwać dłużej z powodu braku planów ogólnych, które mogą nie powstać na czas z powodu deficytu funduszy w gminach i niewystarczającej liczby urbanistów będących w stanie te opracowania przygotować. Ustawa oraz zawarte w niej przepisy przejściowe, które będą najważniejsze przez najbliższe dwa lata, są napisane w sposób bardzo skomplikowany i często niejednoznaczny.
Cyfryzacja planu ogólnego ma przynieść inwestorom korzyści w postaci łatwego dostępu do informacji o terenie i precyzji dotyczących go ustaleń. Jednak pod względem technicznym wdrażanie tych rozwiązań może napotykać duże problemy związane z nieuporządkowanymi danymi w podstawowych rejestrach geodezyjnych, które mają stanowić podstawę planu ogólnego. Równocześnie istnieje zagrożenie, że wykluczenie cyfrowe będzie dotyczyło dużych grup społeczeństwa. ■
GRZEGORZ CHOJNACKI
urbanista i uprawniony architekt, wykładowca, główny projektant z dwudziestokilkuletnim doświadczeniem w planowaniu przestrzennym, założyciel pracowni planistycznej KANON; były członek Prezydium Rady Okręgowej Izby Urbanistów w Warszawie i sądów konkursowych; obecnie członek m.in. Zarządu Stowarzyszenia Polska Izba Urbanistów i Zespołu Ekspertów Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej m.st. Warszawy
